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生态保护分区规划模式引发深圳热议


发布日期:2014-04-09   来源:南方日报       点击数:2490

初夏时节下午5时许,西下的太阳洒下余晖将连绵巍峨的七娘山系笼罩起来,下午因游客众多而有些喧嚣的山林又渐归静谧。返程的车辆渐少,但在通往深圳大鹏新区七娘山国家地质公园的路上,仍有不少村民沿途摆摊售卖“窑鸡”、“草莓”等食品。

“新区还没成立前,就听说大鹏要建自然保护区,很多地方连人都不让进;几年前又说建地质公园,去年建好了,好多城里人周末都带着孩子来玩。最近消息更多,一会说要建湿地公园,还要学香港搞个基金会来管,一会又听说一个什么新的保护方式,在我们这要建好多公园,森林公园啊,湿地公园啊,规划挺多的。”在新大村生活了30多年的张老伯对目前大鹏的各种规划感到困惑。

“听说过大鹏的规划总是在变,但我不知道他们在争什么,没有人给我们解释,也没有人来征求我们的意见,我们也改变不了什么。我相信大多数大鹏人的诉求是一样的,就是希望环境好,也能提高生活水平,这个诉求一直没变,希望规划能够考虑到我们的意见”。

如何因地制宜选择、创新大鹏半岛生态保护模式并最终形成科学的生态保护规划?去年末,国内生态环保领域权威单位中国环境科学研究院和非常熟悉大鹏半岛现状的深圳市环境科学研究院,提出了大鹏半岛生态分区保护模式,为大鹏半岛生物生态资源、自然遗迹和典型生态系统分类分级管理提供了一个崭新视角,也为后续生态文明制度创新开辟了领域。目前这一分区保护模式在深圳引起了广泛关注,并引发业内对各种生态保护模式在大鹏半岛的适用性、大鹏半岛生态保护管理机制创新、深圳生态保护法治创新、生态保护规划的制定、生态文明制度创新等话题的讨论。

业内表示,通过这些公共讨论,人们对大鹏半岛如何进行生态保护的认识将会进一步深化,“这有助于在法律框架下,摸索、创新出最适宜大鹏半岛的生态保护模式,并为国内其他地区的生态保护工作提供经验借鉴。”

 大鹏半岛多样性催生“混搭”保护模式

据了解,大鹏半岛很多规划一直处于变化之中,以大鹏半岛自然保护区总体规划为例,2010年,大鹏半岛市级自然保护区成立,随后的4年中,《大鹏半岛自然保护区总体规划》历经4次修改,至今仍未正式出炉。

香港大学建筑学院副教授杜鹃认为,大鹏半岛是个多样化区域,在300平方公里的半岛上,有着森林、海洋、湿地、人文古迹、现代都市甚至核电站,这种大跨度的多样性非常罕见,“机械套用现成模式可能不切实际,需要根据实际情况创新保护模式。”

据介绍,目前已有自然保护区、森林公园、湿地公园、自然保护小区等多种保护方式。这些保护模式各有其利弊:森林公园有禁止擅自采折、非法猎捕、直接排放污染物等保护性规定,可供人们游览、休息或进行科学、文化、教育活动,缺点是人类活动会对森林资源造成一定的干扰;湿地公园规定了只能在规定的特定区域内进行相关保护管理活动、科普教育活动、不损害湿地生态系统的生态旅游活动等,有利于维护湿地资源,改善城市生态环境,又能满足人们亲近自然的需求,不足之处是建设湿地公园受到资金、技术的制约;自然保护小区也有禁止采伐、狩猎、采药等保护性要求,在难以建立大的自然保护区时,自然保护小区可以及时有效补充,其不足是保护小区的法律地位尚不明确。

深圳市环科院生态所所长叶有华表示,目前大鹏已经根据实际状况开始自发实践一些保护模式,效果不错,如经过几年努力,东涌红树林由原来的17公顷增加到了现在的29公顷,坝光红树林由原来的4公顷增加到了27公顷,“大鹏新区可以立足保护现状,尊重当地的实践和创造,不同区域实行不同保护方式,一些区域较为成熟的保护模式可以沿用、改进,有的区域可以因地制宜创新保护模式,没必要用以一种单一的模式来替代已有的保护模式。”

这一思路已成为大鹏新区探索更适合大鹏新区生态保护模式的出发点。去年末,中国环境科学研究院和深圳市环境科学研究院,提出了大鹏半岛生态分区保护模式,为大鹏半岛生物生态资源、自然遗迹和典型生态系统分类分级管理提供了一种崭新的模式。“这是立足保护现状,尊重事实的创新。”华南师大地理科学学院院长徐颂军教授如此评价。

“并非只有自然保护区才是具有法律效力的保护模式”

这一保护模式引发了业内的关注。有人点赞:大鹏半岛不是神农架那样面积广阔的生态区,生态系统也不能算特别突出,又是多样化区域,没必要机械照搬自然保护区这一模式。分区保护模式是较好选择。

“并非只有自然保护区才是具有法律效力的生态保护模式,设立为森林公园、湿地公园、自然保护小区等同样也是一种保护模式,同样可以找出法律和政策依据,而且大鹏的分区保护模式是基于生态控制线制度,不能因为名字称谓的变更就想当然地认为是不受限制的区域。”深圳红树林自然保护区研究员王勇军说,在有些城市实践中,这些模式也起到很好的保护生态作用,“例如香港的森林公园、深圳的梧桐山公园生态保护就做得很好。”

他认为,大鹏新区的生态分区保护模式对不同特征的生态环境和自然景观,灵活采用自然保护区、森林公园、湿地公园、自然保护小区等多种保护模式,通过差异化保护管理,使生态保护在维护、保持自然生态系统完整性的条件下,更具有针对性、科学性和实效性。

“大家对各种保护模式的法律效力了解可能不是特别清晰”。市环科院生态所所长叶有华介绍,“听得最多的可能就是以国务院令形式颁布的《自然保护区条例》,其实包括森林公园、湿地公园,中央、广东省都有一系列的法律法规,如国务院办公厅的《加强湿地保护管理的通知》、林业部的《森林公园管理办法》,都是具有强制效力。”

王勇军对这个问题还有更深的思考:“分区保护模式是一种基于生态控制线制度、具有法律框架约束的多种保护模式的集合,是一种更为精细化的保护模式。”他特别强调:深圳有立法权,目前国家要求一区(自然保护区)一法,深圳不但可以做到一区一法,还可以实现一园(如森林公园)一法,又如生态廊道的保护,设立“大鹏半岛生态廊道保护林带”并不是空洞学术概念,通过当地政府林业主管部门护林队伍加强巡护,严格执行现有的林业法律、法规和规定,完全可以实施有效的保护管理。

专家建议推进管理机制创新实现保护主体的多样化

分区保护模式是保护模式的“混搭”,实现差异化精细管理,势必对管理能力提出更高要求。

“如果实行分区保护,必须要创新与这一模式相配合的管理机制。”王勇军是福田红树林自然保护区工作的专家,关注环保事业20余年,他认为要真正实现有效的生态保护,模式选择固然重要,实现有效管理更为重要。

业内人士认为,设立自然保护区可以实现最刚性的管理,按照《中华人民共和国自然保护区条例》规定,自然保护内的核心区和缓冲区的管理非常严格,尤其是核心区,一旦批准成立则禁止人进入,除非批准范围内的科学研究活动。缓冲区的外围划为实验区,才可以进行科学试验、参观考察、旅游等活动,“因此在大鹏半岛设置自然保护区,由市主管部门用国家最严格的措施,对保护区范围进行保护管理。”

对此观点王勇军结合多年自然保护区管理经验谈了自己的感受:“表面上看自然保护区模式是各种保护方式中最为刚性的,理论上的确如此,但这并不代表在实践中自然保护区就一定能管理好。”他认为,自然保护区虽然有国家出台的相关条例作为依据,但在管理上缺乏执法手段。管理部门只有三种情况下可以罚款:擅自移动自然保护区界碑的、在保护区内搞科研活动不提供副本的以及不遵守保护区制度且不听劝告的。以福田区红树林保护区为例,虽然是国家级自然保护区,但一段时期内村民们在保护区内乱搭建、生火做饭,在祭祖时燃香烛放鞭炮,管理人员也无可奈何,至于在保护区内砍树、打猎、非法开垦等行为,保护区没有执法权,需要求助当地政府的相关执法部门。

王勇军认为,根据自然保护区人员编制规范,大鹏半岛整体设立自然保护区,按目前情况只能配备10多个财政人员编制,但大鹏半岛临近城市,人类活动频繁,又临海,地理条件复杂,而且根据自然保护区相关规定,要设立核心区、实验区、缓冲区等,“战线拉得这么长,根本没办法管,没有当地政府的参与,单凭保护区自身,很难真正实现有效管理。”

“分区保护模式强调当地政府参与管理,目的是发挥新区政府生态保护的职能作用,并组织领导办事处、社区形成生态保护的合力,因此,政府参与管理的分区保护模式更有利于保护。”大鹏新区相关人士也认为,自然保护区模式的管理主体比较单一,而实现保护主体的多元化应该是今后的方向,“这在香港,已经有成功经验,只有创新机制,让各级政府、社区、原住民都参与生态保护,甚至吸引社会组织、企业来参与保护,实现保护主体多样化,才能拧成一股绳形成保护生态环境的合力。”

“将人与自然隔离不利于更好保护”

根据分区保护设想,大鹏半岛重点保护的7个区域中,除了一个自然保护区外、其他区域以森林公园、生态廊道、国家湿地公园、红树林湿地公园、自然保护小区等形式出现。市民王先生认为,规划这么多的公园,肯定会有更多的人类活动,“这会不会影响到生态的保护,如果按自然保护区的标准,将会减少人类的活动,有利于保护。”他的观点代表一部分深圳市民的看法。

对于通过限制进入大鹏半岛一些区域来达到严格保护的做法,很多市民也不认同。他们认为,大鹏半岛是深圳人的后花园,在不污染环境的前提下,应该让深圳人在紧张工作之余有个放松休闲的地方。一位在较场尾经营民宿的李小姐对去年的“限行风波”还记忆犹新,去年深圳市相关部门曾试图交通限行来减少游客的进入,但市民的反对让限行最终“胎死腹中”,“如果采用限制进入的方式,实际上是剥夺、消减市民的‘生态福利’,肯定也会激起民意反对。”

目前有人担心,虽然限制的确可能会让市民享受不到半岛上的一些旅游资源,但如果采用分区保护,恐怕会不利于严格保护,甚至为商业开发打开缺口,两害相权,就不如暂且限制。

“只是简单限制的保护模式本身不是很科学。”规划专家郭晨认为,深圳推出生态控制线制度,这是一项很重要的理念创新,但“二维平面一条线”,线内什么都不能干,线外什么都可以做,还不是真正的科学保护,现在应围绕生态控制线这一理念作进一步的创新,根据不同的空间、时间、人、事件这四维,确立起详细、真正科学的保护体系。

“‘什么都不让干’的保护,是一种消极保护。”深圳综合开发研究院的宋丁教授也认为,深圳之前也设立过自然保护区,但被经济发展“蚕食”的例子并非没有,“什么都不干”并不能完全确保生态的完整,而且保护生态不等于将人与自然隔离,应在保护的前提下,考虑生态保护和当地协调发展的问题,面对可能会出现的问题,可以通过加强规划来约束适度利用和开发行为。“这是积极的保护,才有生命力,才能让保护可持续下去。”

“分区保护模式目前还只是一个初步的构想,后面还应有一系列创新加以配套,如果只选择现有的单一模式,后续的创新也就无从谈起。”王勇军建议,要让分区保护模式最大程度发挥作用,可以在机制、制度上推进五个方面的创新,一是完善和强化监督机制;二是建立严格的考核机制,要考核新区、办事处、社区各级一把手和领导班子,实行生态保护重大失误一票否决制度;三是专家参与制度;四是生态补偿制度,要对原住民进行生态补偿,市里也要对新区进行生态补偿;五是法治创新,通过立法来推动生态保护。

■观察

生态保护模式创新应在法治框架内进行并开展公共讨论

深圳成立大鹏新区,本意就是希望在大鹏半岛加大生态文明发展的探索力度,尤其是在党的十八大提出的要探索“生态文明”制度创设的大背景下,设立大鹏新区摸索生态文明发展新路其意义甚至不亚于前海。因此在如何更好地保护大鹏半岛方面,应根据新区的实际不断创新,找到最佳的保护模式,而不是简单沿袭旧的保护思路。这是大鹏新区的天然使命。

当然,任何创新最初出现常常会受到质疑,因此存在着对类似分区保护模式这一创新举措的担心和质疑也属正常现象。当前的改革创新需要勇气,也需要智慧,对于新的保护模式可能会带来的问题应该通过进一步的改革创新、按深圳市委市政府所提出的“三化一平台”战略,利用深圳拥有立法权的优势强化立法来加以解决,而不是碌碌无为地选择退缩,按部就班固守传统保护模式,这实在不是深圳这座以改革创新为最大使命的城市所应有的作为。

这样的创新首先必须要在法治的框架内进行,也要广泛听取民众的诉求、意见。集纳众多专业人士和深圳市民集纳观点,不难发现“严格保护、科学发展”是政府、专家、市民意见的共识。决策者下一步应积极听取各方民意,进行充分的公共讨论,科学评估各种保护模式优劣,这既是制定大鹏半岛生态保护规划的必要途径,也或将成为深圳公众参与公共政策制定的一次生动实践。

■名词解释:

分区保护模式

分区保护模式是指在一个特定生态区域内,根据区域内部不同组成部分的生物资源、生态承载力、敏感程度、功能定位、保护现状以及面临问题,依照相关的法规政策,针对性设置自然保护区、地质公园、森林公园、湿地公园、自然保护小区等保护方式。在管理体制上,强调实行分区、分类、分级管理,吸引主管部门、当地政府、原住民、社会组织共同参与,根据区域内每个部分保护方式设置,差异化配置管理资源,提高生态保护精细化、科学化水平。

大鹏半岛的分区保护模式是以基本生态控制线为基础,依据半岛的功能定位、典型生态系统类型、珍稀濒危动植物和自然遗迹分布特征,分成大鹏半岛国家地质公园(51.63平方公里)、大鹏半岛自然保护区(笔架山-迭福山-排牙山森林生态系统含饮用水源保护区)(65.76平方公里)、红花岭海岸森林公园(29.88平方公里)、大鹏半岛中部生态廊道(23.6平方公里)、坝光古银叶树国家湿地公园(0.27平方公里)、东涌红树林湿地公园(0.29平方公里)、西涌香蒲桃林自然保护小区(0.16平方公里)7个重点区域分类分级进行高水平保护,重点保护的区域面积达171.59平方公里。

文/凤飞伟

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